il manifesto 12-10-2005
 
di Gaetano Azzariti (Ordinario di diritto costituzionale all'università "La Sapienza" di Roma )
 
Costituzione, il centrosinistra alla prova del nove
Dopo la riforma elettorale, la riforma costituzionale. E dopo le elezioni, il referendum sulla Costituzione. Due scenari possibili. Come interrompere una deriva di degenerazione lunga quindici anni e più: sul sistema elettorale, i rapporti fra stato e autonomie
 
Due scenari sono immaginabili per l'inizio della prossima legislatura in materia costituzionale. Primo scenario. L'attuale maggioranza riesce a fare approvare prima dello scioglimento delle camere lo stravolgimento del testo della Costituzione. La battaglia referendaria si svolgerebbe dopo le elezioni e inaugurerebbe l'attività della prossima legislatura. In quest'ipotesi, lo scontro tra i due schieramenti contrapposti sarebbe cruento ed ultimativo; l'asprezza del conflitto non sarebbe in nessun caso evitabile perché riguarderebbe i principi supremi che reggono il nostro ordinamento sociale e politico.

Questo possibile scenario sarebbe «drammatico», perché la legislatura si aprirebbe mettendo subito e direttamente in campo la posta più alta: l'eventuale sconfitta al referendum costituzionale non sarebbe recuperabile. Nulla potrebbe fare, a quel punto, la «politica», che verrebbe travolta dalla cesura costituzionale. Così, se anche (paradossalmente) il centrosinistra, solo pochi mesi prima dello svolgimento del referendum, avesse vinto le elezioni politiche, perdendo successivamente lo scontro sulla Costituzione non avrebbe più legittimità a governare e il presidente della Repubblica dovrebbe sciogliere «di corsa» e di nuovo le camere, affinché governi il paese chi ha dato vita alla nuova Costituzione, e non i suoi «nemici». Se invece, ancor peggio, la sciagurata sconfitta delle forze di centrosinistra al referendum costituzionale fosse il seguito di un'inaspettata (ma chi può oggi escluderlo, salvo i rassicuranti sondaggi) mancata vittoria alle elezioni politiche del 2006, non ci sarebbe neppure più bisogno di ulteriori passaggi: il paese sarebbe definitivamente in mano alla destra, e non solo per alcune legislature, ma a tempo indeterminato.

Così «drammatico» dunque lo scontro che si aprirebbe nel paese che, se questo scenario si dovesse presentare, si può pensare solo a un'unica fondamentale richiesta da avanzare a tutte le forze dell'attuale opposizione: quella di non sottovalutare la portata dello scontro e dunque di abbandonare ogni conflitto interno, subordinare alla questione costituzionale qualsiasi altra richiesta o pretesa politica, impegnarsi senza se e senza ma nella lotta per la Costituzione.

Secondo scenario. Si può anche immaginare una situazione meno drammatica: sia nel ca so in cui la revisione della Costituzione non riesca a essere definitivamente approvata; sia nell'ipotesi pur sciagurata di una sua approvazione, se, dopo avere svolto il referendum che vi si oppone, questo dovesse aver successo. In entrambi i casi, venuto meno l'immediato pericolo di un radicale stravolgimento della nostra Carta, si dovrebbero fare i conti con le mutazioni intervenute nel sistema costituzionale. Modificazioni che «vengono da lontano», che non possono essere ridotte solo alle traumatiche vicende dell'ultimo quinquennio, ma che invece risalgono almeno all'inizio degli anni `90 (e si potrebbe risalire fino alla metà degli anni `70). Dopo la stagione del centrodestra, ci si dovrebbe seriamente interrogare sugli effetti e i risultati che sono stati prodotti nel nostro Paese da questa lunga transizione costituzionale. Una riflessione necessaria anche per capire le ragioni non contingenti che hanno favorito le degenerazioni e gli «orrori» infine unanimemente denunciati, quelle devianze che hanno trovato espressione nell'ultimo disegno di revisione costituzionale che, seppure dovesse naufragare, non potrebbe in nessun caso ritenersi solo il frutto di un impazzimento politico di una destra incolta.

Per valutare le effettive trasformazioni del nostro sistema democratico e costituzionale si deve considerare che esse hanno coinvolto non solo il piano formalmente costituzionale, ma anche quello sostanziale, nonché quello più ampiamente culturale. Basta ricordare l'importanza sostanziale che ha avuto la scelta di modificare nel `93 il sistema elettorale, mediante legge ordinaria, a seguito di un esito referendario che ha mostrato una profonda trasformazione culturale del paese. Pur senza modificare formalmente il testo della Costituzione s'è dunque accolto un modello di democrazia distante da quello che fu all'origine della Repubblica e che ha costituito lo sfondo entro cui s'è sviluppata la dinamica politica per circa un cinquantennio. Sacrificando la centralità della rappresentanza parlamentare e delle forze politiche, si sono voluti garantire altri «valori» costituzionali: quelli della stabilità e capacità dei governi, anzitutto. Ritenuta superata la stagione della partecipazione, ciò che si è creduto di dovere salvaguardare è stata l'efficienza dei poteri, perseguendo il modello della democrazia d'investitura. Se i governi di centro-destra hanno mostrato quanto temibile sia questo modello di democrazia, è da ritenere che sia giunto il tempo per discuterne la convenienza, nonché la correttezza costituzionale. Una legislatura che mettesse al centro delle proprie scelte di politica costituzionale la questione del modello di democrazia e della rappresentanza politica con tutte le conseguenze che discendono in tema di sistemi elettorali, di ruolo degli organi rappresentativi e di rapporti tra poteri dello stato, sarebbe fortemente auspicabile: segnerebbe una rottura rispetto ad un passato (recente ma non solo) da cui è opportuno segnare una discontinuità.

Vero è che dal cappello a cilindri dell'attuale maggioranza è d'improvviso apparso il coniglio della riforma elettorale «d'impianto proporzionale», che a quanto sembra, essa sarà approvata dai due rami del parlamento entro poche settimane. Se così dovesse andare già la nuova legislatura sarebbe in linea di discontinuità con quelle che si sono succedute dal 1994 ad oggi. Sarebbe una buona soluzione di continuità? Di questi tempi e vista la reazione «barricadera» di tutto il centrosinistra, contrario alla modifica del sistema elettorale, la domanda posta appare assai indisponente, al limite della provocazione. D'altronde, sembra più che giustificata la rivolta politica contro il tentativo fin troppo scoperto di mutare il sistema elettorale con l'occhio rivolto unicamente alla limitazione dei danni di un'annunciata sconfitta elettorale. Si è così riusciti a piegare al servizio dei più bassi interessi dell'attuale maggioranza una riflessione che dovrebbe riguardare invece gli alti principi che sostengono la richiesta di modificare l'attuale legge «d'impianto maggioritario».

Da più parti (persino dalle parti della presidenza della Repubblica) si sono denunciate le grossolane incongruenze, perversioni, incostituzionalità che la proposta in discussione alle camere contiene, e soprattutto s'è reso evidente l'inaccettabile scopo ultimo: fare approvare a fine legislatura una legge fatta su misura per manipolare i risultati in base alle aspettative e ai calcoli politici più spregevoli o di comodo. Non c'è bisogno d'essere anime candide per indignarsi e ritenere gettate alle ortiche ogni possibile riflessione sui principi che reggono i sistemi della rappresentanza politica. Una discussione dunque inquinata, che rischia però di travolgere anche la più pacata riflessione sul pessimo stato di salute in cui versa la rappresentanza politica in Italia. Rimane allora totalmente impregiudicata la necessità di tornare a riflettere nella prossima legislatura sui sistemi elettorali «d'impianto proporzionale», quelle formule che Hans Kelsen riteneva essere le uniche possibili nei sistemi di democrazia parlamentare, indispensabili per affermare il primato del parlamento.

Altri profondi cambiamenti, più o meno recenti, hanno solo in piccola parte intaccato il testo della Costituzione, eppure anch'essi hanno fortemente inciso sui caratteri del nostro sistema democratico e costituzionale. Mi riferisco in particolare alle riforme in materia di giustizia. Nel 1999 è stato modificato l'art. 111 della Costituzione, ma le trasformazioni che hanno concretamente mutato il ruolo costituzionale del potere giudiziario sono da ricercarsi soprattutto altrove. Nelle leggi ordinarie (dal nuovo ordinamento giudiziario alle tante leggi ad hoc in materia) e in un atteggiamento culturale modificato nel corso del tempo. Bisognerà rivedere tutte le specifiche leggi che hanno portato ad una insopportabile e pericolosa situazione di scontro «armato» tra politica e magistratura. Voglio qui però richiamare un problema più di fondo, poiché si pone alla base d'ogni altra specifica richiesta d'intervento al prossimo legislatore. Ritengo, infatti, che la scarsa pacatezza dell'attuale dibattito sulla giustizia, provocata dallo scontro frontale tra politica e magistratura, abbia determinato una caduta verticale della cultura garantista. Una cultura che negli anni `70 aveva prodotto importanti riflessioni e grande innovazione in materia di giustizia, ma che già aveva ricevuto duri colpi con la legislazione emergenziale sul terrorismo negli anni `80.

Attualmente, com'è noto, non mostra grande sensibilità garantista la politica, principalmente preoccupata (a volte ossessivamente preoccupata) della necessità di difesa dal processo e non più come in passato di quella nel processo. Ma in verità - sia detto in modo esplicito - neppure la magistratura sembra più prestare la dovuta attenzione alle istanze di garanzia e tutela dei diritti. Se spesso in passato parti significative della magistratura erano state importanti protagoniste della lotta per il garantismo penale e civile, oggi essa appare invece, in tutte le sue componenti, sempre meno disposta a valutare criticamente il proprio operato e in strenua difesa di tutte le sue prerogative. Si può, in questo contesto, pensare una nuova politica delle garanzie e di tutela dei diritti in materia di giustizia? E' questa una domanda di fondo per la prossima legislatura.

Se dovesse venir meno il pericolo costituito dalla riforma costituzionale predisposta dall'attuale maggioranza, la prossima legislatura non potrà evitare di considerare la più incisiva riforma costituzionale del centrosinistra, approvata con una forzatura rivelatasi affatto inopportuna: quella del Titolo V. I pochi interventi legislativi (la legge La Loggia), nonché i molti interventi riequilibratori e sistematizzatori della corte costituzionale non hanno fornito fino ad ora un quadro complessivo stabile, né soddisfacente. Con l'inizio della prossima legislatura si dovranno pertanto fare scelte delicate e politicamente impegnative. La prima riguarderà l'opportunità di un (nuovo) intervento sul testo della Costituzione per integrare e attuare la pur recente riforma del Titolo V, rivelatasi mal congegnata.

Questa ipotesi, che potrebbe avere alcune ragionevoli giustificazioni «tecniche», incontra due evidenti ostacoli. Il primo insito nel rischio di perseverare nell'errore senza porre termine alla stagione delle «grandi riforme» costituzionali, che è invece il caso di superare, foriera com'è stata di tanti pericoli per la tenuta del nostro sistema democratico: la sconsiderata riforma costituzionale del centrodestra, di cui s'è prima detto, dovrebbe avere convinto anche i più dubbiosi del centrosinistra ad abbandonare questa via. Il secondo ostacolo riguarda il metodo: seppure si volesse tentare una «riforma della riforma» del Titolo V, con quali maggioranze si pensa di effettuarla? Se non si vuole pervenire nuovamente ad una riforma costituzionale della sola maggioranza di governo (contando solo sulle proprie forze parlamentari), si ha l'obbligo di ricercare il necessario accordo con le opposizioni. Solo chi ritiene sia ancora utile perseguire la strada di una estenuante trattativa per trovare un compromesso con le forze di centrodestra, potrà sostenere la via della riforma costituzionale del Titolo V. Chi riterrà invece inopportuno o inutile tentare un accordo costituzionale, avrà l'onere di trovare altre strade per dare una forma accettabile alle relazioni tra stato e autonomie territoriali: intervenendo sul piano della legislazione ordinaria, dando seguito alle indicazioni contenute in molte decisioni della corte costituzionale, cercando punti d'equilibrio politico tra stato ed enti autonomi.

Soprattutto però cercando di uscire dalla retorica federalista che rappresenta il prodotto culturalmente più superficiale dell'ultimo decennio e che si pone alla base di tante riforme «bugiarde», federaliste nei nomi, accentratrici nei fatti. In materia di forma di stato, ci si potrebbe forse limitare nella prossima legislatura a mettere un poco d'ordine nei rapporti tra i vari livelli di governo (senza dimenticare l'importanza crescente di quelli sopranazionali). Ne guadagneremmo tutti in certezza dei rapporti giuridici e in responsabilizzazione dei soggetti politici e degli organi rappresentativi.

Concludo con una riflessione sull'atteggiamento che deve auspicarsi assumeranno le forze di centrosinistra in materia costituzionale, quale che sia lo scenario che si proporrà con l'avvio della prossima legislatura. Il rischio maggiore è quello che - una volta conquistato il governo (semmai sarà!) - si pacifichino gli animi. Non si abbia più l'interesse politico contingente a riflettere criticamente sul passato, sulle malefatte compiute dal centrodestra, ma anche sui propri errori. Anzi qualcuno potrebbe pensare di approfittare della maggioranza riconquistata per proseguire come in passato. Un atteggiamento insomma che induca a ridurre la portata della crisi che sta vivendo il sistema costituzionale e le sue profonde trasformazioni: sarebbe il peggior viatico per il futuro della prossima legislatura.

E' invece da sperare che essa possa avere essenzialmente il compito di arrestare una deriva che dura da molto tempo, che richiede dunque una importante opera di ripensamento e una energica rimessa in discussione delle tendenze dominanti di politica costituzionale perseguite negli anni passati, e che oggi finalmente sembrano mostrare la corda. In questa prospettiva è da auspicare un uso esteso delle marxiane «armi della critica». Nella prossima legislatura, ci sarà bisogno come non mai di una cultura costituzionale capace di sostenere i principi di civiltà giuridica e le sue ragioni, ma ci sarà soprattutto bisogno di un ceto politico in grado di dare corpo a politiche costituzionali adeguate ai tempi: cioè non in continuità con quelle fin qui perseguite.