Federalismo, forma di governo, parlamento, costituzione europea, amministrazione, giustizia: i punti di una riforma possibile che aiuti la democrazia. Un gruppo di giuristi propone un testo a chi non accetta la soluzione presidenzialista della crisi italiana.

Esprimiamo il nostro netto dissenso nei confronti della proposta di presidenzialismo, avanzata dopo il fallimento di tutte le aspettative riposte nella nuova legge elettorale maggioritaria. Il presidenzialismo, in questa fase di disaffezione dalla politica e di concentrazione dell'informazione televisiva, e' infatti la riforma piu' pericolosa. Esso esprime l'immagine semplificata della democrazia come scelta popolare di un capo, per sua natura non rappresentativo della complessita' e pluralita' delle forze e degli interessi che confliggono nella societa'. Il modello francese e' poi il peggiore di tutti, equivalendo a una liquidazione del parlamento che difficilmente potrebbe essere corretta senza un totale snaturamento di quel sistema.
Il nostro dissenso da questa proposta non significa affatto che non avvertiamo la necessita' di riforme volte a rimediare alla crisi delle nostre istituzioni. Le condizioni in cui versa la nostra democrazia parlamentare sono infatti indifendibili. Il nostro parlamento ha perso ogni peso: privato di fatto della funzione legislativa, svolta ormai prevalentemente dal governo nella forma della decretazione d'urgenza e spogliato perfino del suo ruolo di controllo, a causa della personalizzazione del potere sempre piu' concentrato nelle mani di pochi leaders.
La via che proponiamo e' quella di uno sviluppo dei caratteri specifici del modello disegnato dalla Costituzione italiana, che tenga conto delle esperienze costituzionali a noi piu' vicine, come e' certamente quella tedesca, In questa prospettiva sottoponiamo al dibattito alcune riforme, volte a restituire effettivita' alla rappresentanza, efficienza e credibilita' al sistema politico, riforme tutte operabili con la procedura regolata dall'art. 138 della Costituzione o con leggi ordinarie.

1. Garanzia della sfera pubblica dal conflitto con interessi economici privati. La prima e piu' urgente di queste riforme e' quella diretta a porre fine al conflitto fra pubblici interessi e interessi imprenditoriali privati, manifestatosi con la nascita di un partito-azienda. La separazione tra Potere politico e potere economico-privato, ancor piu' importante di quella intra-istituzionale fra i tre poteri dello stato, fa parte infatti del costituzionalismo profondo di ogni democrazia. Occorre stabilire l'incompatibilita' tra funzioni di governo e titolarita' di interessi economici privati che dall'esercizio delle prime possano risultare avvantaggiati.

2. Sistema delle autonomie. L 'evoluzione della forma dello stato in senso federale sarebbe di fatto avviata ove si ridefinissero i confini tra competenza dello stato e competenza delle regioni, modificando il rapporto tra esse stabilito dall'art. 117 della Costituzione, Occorrerebbe in altre parole stabilire le materie riservate alla competenza dello stato, con conseguente riserva di competenza generale a favore delle autonomie territoriali, Nella competenza dello stato dovrebbero rientrare tutte le leggi-quadro e d'indirizzo, i codici e, in generale, tutte le norme concernenti i diritti di liberta', i diritti civili, i diritti politici e i diritti sociali - in materia di lavoro, istruzione, salute, previdenza e assistenza - la cui attuazione amministrativa dovrebbe tuttavia essere trasferita in gran parte agli enti territoriali insieme alle altre competenze normative.
Una maggiore responsabilizzazione politica degli enti locali proverrebbe poi dal conferimento alle regioni e ai comuni di una parte della potesta' fiscale. Allo stato spetterebbe di compensare le disuguaglianze, in attuazione di un principio di uguaglianza - come quello stabilito dagli art. 72 e 104a-107 della Costituzione tedesca - volto alla tutela dell'uniformita' delle condizioni di vita di tutti i cittadini. In questo quadro andrebbero inoltre riconosciute e valorizzate anche le altre autonomie sociali: dalle comunita' culturali o religiose alle organizzazioni sindacali, dall'associazionismo al volontariato. In attuazione dell'art. 3, II comma della Costituzione, la repubblica dovrebbe insomma favorire l'estendersi della partecipazione politica e della rappresentanza nei diversi ambiti e istituzioni - dal lavoro all'istruzione, dalla salute all'informazione ai servizi pubblici essenziali - in cui si svolge la vita collettiva, e da cui dipende la vita di ciascuno.

3. Monocameralismo o bicameralismo differenziato. Il monocameralismo non produrrebbe solo una maggiore efficienza e percio' un rafforzamento del potere del parlamento, ma sarebbe anche un fattore di razionalita'. La sola giustificazione del bicameralismo risiede peraltro nell'opportunita' di riservare a una delle due camere, negli stati federali e regionali, la rappresentanza degli stati o delle regioni, La prospettiva del federalismo suggerisce percio' la trasformazione di una delle due camere in camera delle autonomie sul tipo del Bundesrat tedesco. Riservandosi alla camera dei deputati la competenza legislativa e il rapporto di fiducia con il governo, dovrebbe ad essa attribuirsi l'iniziativa legislativa, il potere di intervento nelle leggi che, come quelle di bilancio, interessano le autonomie, la competenza alla soluzione dei loro conflitti con lo stato, e la partecipazione all'elaborazione della posizione italiana nel processo di formazione delle politiche europee e delle norme comunitarie.

4. Rafforzamento del parlamento e riduzione del numero dei parlamentari. Una drastica riduzione del numero dei membri del parlamento ridurrebbe radicalmente molte delle ragioni della sua crisi: la pletoricita' dell'organo, la lentezza del processo decisionale, il prevalere degli interessi localistici, settoriali e clientelari, il dominio delle segreterie di partito. Esso comporterebbe infatti un sicuro aumento del potere e del peso politico del parlamento , una maggiore efficienza dei suoi lavori, una maggiore autorevolezza e capacita' di intervento dei singoli parlamentari, e una loro migliore selezione, visibilita' e responsabilita'.

5. Elezione parlamentare del presidente dei consiglio e sfiducia costruttiva. Il rafforzamento del parlamento non solo non esclude il rafforzamento del governo, ma ne e' il necessario presupposto. La stabilita' del rapporto di fiducia tra parlamento ed esecutivo sarebbe accresciuta dall'elezione del presidente del consiglio, secondo il modello tedesco, da parte della camera dei deputati. Questa soluzione rafforzerebbero il ruolo di garanzia del presidente della repubblica, che rimarrebbe estraneo alle funzioni di indirizzo politico inevitabilmente connesse alla designazione del presidente del consiglio, salvo il caso di un suo intervento nei modi odierni, prima di procedere allo scioglimento anticipato del parlamento, ove emergessero difficolta' nella formazione di una maggioranza. Al presidente del consiglio dovrebbe poi essere riservato il potere di nomina e di revoca dei ministri.
Quanto all'esigenza di dare stabilita' ai governi, essa sarebbe adeguatamente soddisfatta dall'introduzione dell'istituto della sfiducia costruttiva: ossia dalla possibilita' di revocare il governo solo con una mozione che raccolga la maggioranza dei voti a sostegno di un altro governo.
Ogni altro meccanismo volto a conferire stabilita' ai governi e' esorbitante rispetto all'obiettivo dichiarato: sia l'autodissoluzione del parlamento a seguito della sfiducia, che agirebbe sui parlamentari come indebito motivo di ricatto, sia la sottrazione di un presidente eletto dal popolo al costante rapporto di fiducia con il parlamento.
La rivitalizzazione del parlamento consentirebbe infine di porre termine alla scandalosa inflazione dei decreti-legge: da un lato definendone piu' rigidamente i presupposti della necessita' e dell'urgenza; dall'altro, e soprattutto, escludendone il rinnovo alla scadenza.

6. Rafforzamento delle garanzie per le minoranze. La nuova legge elettorale maggioritaria, rendendo possibile alla minoranza piu' forte di ottenere la maggioranza assoluta dei seggi in parlamento, esige un rafforzamento degli organi di garanzia attraverso un congruo aumento dei quorum richiesti per la loro elezione, nonche' per l'approvazione di leggi di revisione costituzionale .

7. Coordinamento con la produzione normativa europea. L'integrazione europea ha spostato fuori dei nostri confini i luoghi di decisioni - come le direttive e i regolamenti in materia economica, monetaria e perfino militare - tradizionalmente riservate ai parlamenti nazionali. Il superamento di questo deficit di democrazia va perseguito in due direzioni: . La prima e' quella del coinvolgimento del parlamento nel processo di formazione delle norme dell'Unione, La seconda direzione e' l'impegno dell'Italia per l'approvazione di una Costituzione europea, che sancisca tutti i diritti fondamentali inclusi quelli sociali, conferisca funzioni normative al parlamento europeo, vincoli alla responsabilita' nei suoi confronti gli organi esecutivi dell'Unione e ne sottoponga tutte le norme al controllo di costituzionalita'.

8. Ridefinizione del rapporti tra legislazione e amministrazione. La ridefinizione dei rapporti tra stato e regioni, sottraendo alla legislazione statale tutte le materie di carattere localistico e settoriale, puo' essere l'occasione per ridefinire le sfere di competenza dell'amministrazione quale attivita' imparziale, pur se subordinata alle direttive dei poteri elettivi, e discrezionale , pur se soggetta al controllo di legalita' della giurisdizione. La definizione delle competenze legislative indicata nel punto 2 consentirebbe infatti di restaurare, sia pure tendenzialmente, il classico paradigma della legislazione come normazione generale e astratta. Occorrerebbe poi, contro il panpenalismo imperante, una rigorosa ricodificazione informata ai principi del diritto penale minimo, che impedisca le attuali invadenze della giurisdizione nella discrezionalita' amministrativa, e sia al tempo stesso assistita da una riserva di codice per le successive modifiche .

9. Garanzie della partecipazione politica. In questa materia, naturalmente, non possiamo attenderci nessun toccasana istituzionale. E' tuttavia possibile introdurre alcuni correttivi del ruolo esorbitante assunto dalla pubblicita' politica televisiva e, insieme, alcune misure che potrebbero favorire una ripresa della partecipazione popolare alla politica e alla vita delle istituzioni:
a) la riforma del sistema televisivo informata a un principio generale: la politica non e' una merce negoziabile sul mercato e la comunicazione politica - dalla propaganda all'informazione - deve poter avvenire in spazi gratuiti, secondo criteri che garantiscano la parita' d'accesso;
b) la promozione della partecipazione politica mediante la prestazione, quali servizi pubblici, di sedi e infrastrutture per l'attivita' e l'aggregazione dei partiti e delle altre forme di associazione politica non partitica, nonche' di tutte le forme autonome di rappresentanza e di organizzazione sociale nei luoghi di lavoro, nelle sedi istituzionali e nei sindacati ;
c) la previsione di percorsi garantiti e privilegiati alle leggi di iniziativa popolare e dell'obbligo di risposta alle petizioni popolari; l'introduzione di misure idonee a evitare l'inflazione e le distorsioni manipolative del referendum abrogativo.

Queste proposte sono provvisorie e non esauriscono l'arco dei problemi. In particolare, abbiamo evitato, a causa della molteplicita' delle opinioni in materia, di avanzare proposte sulla legge elettorale per le elezioni politiche: la quale evidentemente, data la pessima prova che ne e' stata fatta, dovra' essere cambiata. Ci limitiamo a rilevare che la massima rappresentativita' e insieme la formazione di sicure e stabili maggioranze possono essere garantite da molteplici sistemi e tecniche elettorali sperimentate in altri paesi europei di democrazia parlamentare: clausole di sbarramento, premi di maggioranza al primo o al secondo turno, etc.
Per quanto provvisorie, le proposte qui formulate possono offrire una base di discussione tra coloro che non condividono la scelta presidenzialistica e coloro che sono tentati dalla sua insidiosa semplicita' . Invitiamo quindi tutti costoro a confrontarsi in una assemblea che si svolgera' il 10 aprile a Roma alle ore 16, presso il Centro congressi di via Cavour, anche al fine di porre le basi per una manifestazione popolare in difesa della democrazia costituzionale.

Documento, promosso dall'Associazione Italiana Giuristi democratici e da Pace e diritti apparso su "il manifesto" martedi' 2 aprile 1996

Comunicazioni e adesioni si raccolgono presso Pace e diritti, tel. e fax 6869327