Riforme
Istituzionali
Disegno di legge
costituzionale “Nuove modifiche al Titolo V, parte seconda, della Costituzione”
- Consiglio dei Ministri 11 aprile 2003
RELAZIONE
La
riforma costituzionale dell’ottobre 2001 ha impresso una forte accelerazione
al processo di trasformazione in senso federalista dell’ordinamento repubblicano.
La
proclamazione della pari dignità, pur nella diversità delle
funzioni, delle Istituzioni territoriali componenti la Repubblica (art.
114 Cost.); il riconoscimento alle Regioni della potestà legislativa
esclusiva secondo formule proprie degli Stati ad ordinamento federale;
l’attribuzione generalizzata ai Comuni delle funzioni amministrative in
applicazione del principio di sussidiarietà, di derivazione comunitaria,
coniugato con i principi di proporzionalità ed adeguatezza; la eliminazione
di tutto il sistema dei controlli esterni sulle Regioni e le autonomie
locali; la costituzionalizzazione del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni; l’attribuzione dell’autonomia finanziaria alle Autonomie,
questi sono i principi cardine della legge costituzionale n. 3 del 2001.
La
riforma, tuttavia, forse per la sua affrettata e non condivisa approvazione
in fine Legislatura, che ha impedito una valutazione approfondita dei suoi
effetti e delle sue implicazioni, ha suscitato fin dal suo apparire, forti
perplessità ed ha avviato - in molte sedi di confronto, parlamentari,
politiche, accademiche - discussioni vivaci e interpretazioni diverse.
Le
principali carenze sono state individuate nella persistenza di una vasta
area di competenze legislative concorrenti, fonte di molteplici conflitti
demandati alla decisione della Corte costituzionale, con una conseguente
crescita esponenziale del contenzioso costituzionale; nella attribuzione
alla competenza concorrente di materie incompatibili con la dimensione
regionale (si pensi alla produzione e distribuzione nazionale dell’energia,
con gravi ripercussioni sulla possibilità stessa di una efficiente
politica energetica nazionale; alle grandi reti di trasporto, di ambito
necessariamente sovraregionale; all’ordinamento della comunicazione, alle
professioni, ai porti ed aeroporti civili); nella omissione o dimenticanza
di altre materie, con conseguenti problemi di ricostruzione ermeneutica
(si pensi ai lavori pubblici, al procedimento amministrativo, alla sicurezza
della circolazione e della navigazione; alle scorte strategiche; all’industria;
allo spettacolo); nella sparizione dell’interesse nazionale, come clausola
generale, con possibili riflessi negativi per l’unità e indivisibilità
della Repubblica (art 5 Cost.); nella mancanza di nonne transitorie che
accompagnassero il passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
L’esperienza
della prima fase applicativa e l’urto dei primi problemi ha suggerito di
procedere all’avvio graduale dell’applicazione della Riforma attraverso
la più ampia collaborazione con le Regioni, le autonomie locali
e le forze politiche.
Si
è quindi in primo luogo addivenuti alla stipula di un accordo generale
interistituzionale tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità
montane, in data 20 giugno 2002, nel quale si sono poste le basi per le
successive attività applicative.
In
secondo luogo, il Governo ha provveduto a presentare un disegno di legge
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
n. 3 del 2001, approvato dal Senato e in avanzata fase di definizione alla
Camera.
In
terzo luogo, si è proceduto nelle attività normative e amministrative,
sulla base di soluzioni pratiche o sperimentali (come l’introduzione di
norme cedevoli) al fine di superare le non poche difficoltà derivanti
dalla lacunosa normativa costituzionale.
La
legge finanziaria 2003 ha infine posto le premesse per l’attuazione concertata
dell’autonomia finanziaria delle Regioni e delle autonomie locali, prevedendo
l’istituzione di una Alta Commissione di studio (art. 3, L. n. 289 del
2002), con la partecipazione di rappresentanti statali, regionali e locali.
A
questo punto, però, è indispensabile, dopo aver puntellato
l’edificio, procedere alle necessarie o opportune modifiche per correggere
le manchevolezze della Riforma e per consolidare le basi dell’ordinamento
federalista, che dall’attuale disordine non può ricevere che pregiudizio.
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successivo passo in avanti sarà costituito dalla introduzione di
una Camera rappresentativa federale, destinata ad assicurare il coinvolgimento
delle Regioni nella attività legislativa nazionale e a garantirne
le competenze, insieme con una nuova forma di Governo diretta a riequilibrare
al Centro i più consistenti poteri attribuiti alle Regioni. Parallelamente,
si procederà all’integrazione della composizione della Corte Costituzionale.
In
questo quadro, l’intervento riformatore si muove su tre direttrici fondamentali:
la reintroduzione espressa dell’interesse nazionale, che costituisce il
collante indispensabile di ogni ordinamento federale o regionalistico;
la solenne proclamazione della Repubblica quale garante del principi sanciti
dalla Costituzione, al di là di ogni assetto politico-istituzionale;
la risistemazione a regime delle materie di competenza legislativa statale
e regionale.
Sotto
questo aspetto, si è ritenuto di tagliare una volta per tutte il
nodo della legislazione concorrente, che ripartisce le attribuzioni legislative
in senso verticale (allo Stato i principi fondamentali, alle Regioni le
norme di dettaglio), foriero di estenuanti disquisizioni sulla natura delle
singole disposizioni e sull’incerto confine tra le due tipologie di norme
(art. 2).
Pertanto,
la legislazione concorrente, del tipo previsto dal terzo comma dell’art.
117 Cost. viene abolita e le materie già ricomprese nella stessa
vengono ridistribuite tra le Regioni e lo Stato secondo un criterio di
adeguatezza e proporzionalità.
Laddove
una separazione netta non è stata ritenuta praticabile o possibile,
si è ricorsi alla separazione della materia, attribuendola allo
Stato perla parte di rilievo nazionale o internazionale ovvero per la parte
ordinamentale e alle Regioni per quella di dimensione regionale o locale.
Si
è provveduto inoltre a ricomprendere e distribuire materie dimenticate,
quali le opere pubbliche, la sicurezza della circolazione e della navigazione,
la protezione dei confini nazionali, i censimenti generali, gli spettacoli,
la pesca in acque marine.
In
tal modo, si pone in essere una legislazione “ripartita”, già in
parte presente nel testo costituzionale vigente (in materia di istruzione
e di beni culturali) e non molto dissimile da quella esistente in altri
Paesi federali (come il Canada).
Passano
alla legislazione esclusiva dello Stato: produzione, trasporto, scorte
strategiche e distribuzione nazionale dell’energia, le grandi reti di trasporto
e di navigazione, l’ordinamento della comunicazione. Sono inoltre attribuite
allo Stato le norme generali o ordinamentali in materia di: armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento del sistema tributario; procedimento
amministrativo; ordinamento sportivo; commercio estero; attività
produttive; alimentazione; tutela della salute; tutela del lavoro; professioni,
paesaggio. Sono di pertinenza statale per le parti di rilievo nazionale:
i porti e aeroporti civili; la valorizzazione dei beni culturali; le emergenze
e calamità nazionali. Spetta allo Stato anche l’editoria.
Alle
Regioni spettano, anzitutto, le materie oggetto del disegno di legge costituzionale
sulla Devoluzione (sanità, istruzione e polizia locale) che così
trova organico inquadramento all’interno dell’art. 117 Cost.
Vi
è poi tutto un elenco di specifiche materie attribuite alla competenza
esclusiva delle Regioni (istruzione e formazione professionale, cooperazione,
artigianato, ricerca scientifica e innovazione tecnologica di interesse
regionale o locale, emittenza di ambito regionale, valorizzazione del paesaggio,
dei beni culturali e ambientali e promozione ed organizzazione di spettacoli
e manifestazioni culturali e sportive, di rilevanza regionale e locale,
industria, agricoltura e turismo, in ambito regionale, commercio, governo
del territorio).
E’
confermata, infine, la clausola residuale di appartenenza alle Regioni
di ogni altra materia non espressamente riservata allo Stato.
Le
restanti disposizioni dell’art. 117 Cost. non vengono sostanzialmente modificate,
salvo per quanto riguarda il riconoscimento della potestà regolamentare
anche alLe unioni di Comuni e la previsione della previa consultazione
delle Regioni nella fase delle trattative internazionali quando si verta
in materie di loro competenza legislativa.
L’articolo
3 si limita ad adeguare il terzo comma dell’ari 118 Cost. alla nuova elencazione
contenuta nell’ari 117 e a sopprimere la parte finale, ormai superata.
L’articolo
4 prevede un regime particolare per Roma. La città, in quanto Capitale
della Repubblica, assume una peculiare valenza per tutto il territorio
nazionale. E’ demandato allo statuto della Regione Lazio la disciplina
delle sue particolari forme e condizioni di autonomia anche normativa,
nelle materie di competenza regionale, sentiti il Comune di Roma e la Provincia,
il che realizza un essenziale modulo partecipativo.
L’articolo
5 detta disposizioni finali e transitorie, prevedendo che le norme vigenti
continueranno ad applicarsi fino all’entrata in vigore delle leggi statali
o regionali, adottate secondo l’ordine delle nuove o diverse competenze,
e introducendo una norma transitoria per le Regioni a statuto speciale,
analoga a quella prevista nella legge cost. n. 3 del 2001, ma più
garantista nei confronti delle loro attuali competenze. Viene abrogato
il terzo comma dell’art. 116 Cosi, sostanzialmente superato dal nuovo assetto
istituzionale. Si rende necessario, infine, sopprimere il richiamo al terzo
comma dell’articolo 117 della Costituzione dal comma 2, dell’articolo Il
della legge costituzionale n. 3 del 2001, a causa del venir meno della
categoria della legislazione concorrente, la cui previsione giustificava
il particolare iter di verifica parlamentare.
Disegno di legge costituzionale “Nuove
modifiche al Titolo V, parte seconda, della Costituzione”
Art. 1
(Modifica della rubrica del Titolo V,
parte seconda, della Costituzione)
1.
La rubrica del Titolo V, parte seconda, della Costituzione è sostituita
dalla seguente:
“I
Comuni, le Province, le Città Metropolitane, le Regioni e lo Stato”,
Art. 2
(Sostituzione dell’articolo 117
della Costituzione)
L’articolo
117 della Costituzione è sostituito dal seguente:
“Art.
117
La
Repubblica garantisce i principi sanciti dalla Costituzione.
La
potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni
nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali e dall’ordinamento comunitario.
Lo
Stato esercita la potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali
dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo
e condizione giuridica dei cittadini dì Stati non appartenenti all’Unione
europea;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni
religiose;
d) difesa e forze armate, sicurezza interna e
internazionale della Repubblica; armi, munizioni ed esplosivi; protezione
dei confini nazionali;
e) dogane e profilassi internazionale; norme
generai i sul commercio con l’estero;
f) politica monetaria, moneta, attività
finanziarie e assicurative, tutela del risparmio, del credito e dei mercati;
sistema valutano; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione
delle risorse finanziarie; norme generali sulle attività produttive;
g) giurisdizione e norme processuali; ordinamento
civile e penale; giustizia amministrativa e contabile;
h) organi dello Stato e relative leggi elettorali;
referendum statali; elezione del Parlamento europeo; cittadinanza, stato
civile, anagrafi e censimenti generali;
i) ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali; norme generali sui procedimento
amministrativo;
l) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione
della polizia amministrativa locale; calamità naturali ed emergenze
nazionali;
m) norme generali sulla tutela della salute;
tutela e sicurezza del lavoro e previdenza sociale;
n) determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale;
o) ordinamento generale elettorale degli organi
di governo e delle finzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane e loro unioni; ordinamento generale degli enti di autonomia
funzionale;
p) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento
informativo statistico e informatico dell’amministrazione statale, regionale
e locale; brevetti e opere dell’ingegno;
q) tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; tutela
dei beni culturali e valorizzazione dei beni culturali di interesse nazionale;
norme generali concernenti la tutela del paesaggio, la valorizzazione dei
beni culturali, le attività culturali e di spettacolo, l’ordinamento
sportivo;
r) tutela della concorrenza;
s) ordinamento della comunicazione; emittenza
nazionale e ultraregionale; pluralismo dell’informazione, editoria e relativi
interventi statali di sostegno;
t) grandi reti di trasporto e di navigazione;
porti e aeroporti di rilievo nazionale o internazionale; opere pubbliche
statali; sicurezza della circolazione e della navigazione;
u) produzione, trasporto, scorte e stoccaggi
strategici e distribuzione nazionali dell’energia;
v) norme generali sull’alimentazione; pesca in
acque marine; organizzazioni comuni dei mercati agricoli;
w) norme generali sull’istruzione, sulla formazione
e sulla ricerca scientifica e innovazione tecnologica; ordinamento delle
professioni;
z) norme generali concernenti l’armonizzazione
dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario.
Nel
rispetto dell’interesse nazionale e dei vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali e comunitari le Regioni esercitano la potestà legislativa
esclusiva nelle seguenti materie:
a) assistenza e organizzazione sanitaria;
b)
organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di: formazione,
salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche;
c)
definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse
specifico della Regione;
d)
polizia locale;
e)
istruzione e formazione professionali;
i)
promozione della cooperazione a carattere di mutualità;
g)
artigianato;
h)
ricerca scientifica e innovazione tecnologica a sostegno delle attività
produttive di interesse regionale e locale;
i)
emittenza di ambito regionale;
I)
valorizzazione del paesaggio, dei beni culturali e ambientali; promozione
e organizzazione di spettacoli e manifestazioni culturali e sportive, di
rilevanza regionale e locale;
m)
industria in ambito regionale;
n)
commercio;
o)
turismo in ambito regionale;
p)
agricoltura in ambito regionale;
q)
governo del territorio;
r)
ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello
Stato.
La
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni e nelle ipotesi di esercizio dei poteri
sostitutivi di cui al sesto comma ed all’articolo 120, secondo comma. La
potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le loro unioni hanno
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione
e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di
loro competenza legislativa esclusiva, sono consultate durante le trattative
internazionali; partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli
atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione
degli accordi internazionaLi e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto
delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina
le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che
impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita
sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso
tra donne e uomini alle cariche elettive.
La
legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per
il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione
di organi comuni.
Nelle
materie di sua competenza legislativa e nel rispetto delle linee di politica
estera dello Stato la Regione può concludere accordi con Stati e
intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le
forme disciplinati da leggi dello Stato”.
Art. 3
(Modifiche all’articolo 118 della Costituzione)
1.
All’articolo 118, terzo comma, della Costituzione le parole: da “lettere
19 e fino alla fine sono sostituite dalle seguenti: “ lettere b) e i) del
terzo comma dell’articolo 117”.
Art.4
(Roma Capitale)
1.
L’articolo 114, terzo comma, della Costituzione è sostituito dal
seguente:
“Roma
è la capitale della Repubblica e dispone di forme e condizioni particolari
di autonomia anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei
limiti e con le modalità stabiliti dallo statuto della Regione Lazio,
sentiti il Comune e la Provincia di Roma. Relativamente alle leggi si applicano
le disposizioni dell’articolo 127”.
Art.5
(Disposizioni transitorie, finali
e abrogative)
1.
Nelle materie attribuite alla competenza legislativa dello Stato o delle
Regioni ai sensi della presente legge costituzionale, le disposizioni legislative
e regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge
costituzionale continuano ad applicarsi tino alla data di entrata in vigore
delle leggi o dei regolamenti, statali o regionali, in materia.
2.
Salvo diversa disposizione statutaria, le Regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano conservano le rispettive competenze
legislative se più ampie di quelle attribuite alle Regioni ordinarie.
Alle suddette Regioni si applicano le disposizioni previste dalla presente
legge costituzionale se prevedono competenze più ampie rispetto
a quelle di cui sono già titolari.
3.
Il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione è abrogato.
4.
All’articolo 11, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, le parole “al terzo comma dell’articolo 117 e” sono soppresse.
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