Riforme
Istituzionali
Nuovo TITOLO V: dalle prime certezze alcune ipotesi per il futuro
1 ottobre 2002
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Franco Ragusa
A quasi un anno dall'entrata in vigore del nuovo Titolo V, e grazie,
soprattutto, ad una sentenza della Corte Costituzionale (282/2002),
è possibile tentare un primo bilancio degli effetti, sia concreti
che politici, della riforma.
A tale scopo, non si può prescindere da un esame dell'atteggiamento
complessivamente tenuto sino ad oggi dal Governo Berlusconi e dai Governi
regionali.
Un dato che risalta, è la constatazione di un'inerzia di fondo,
a tutti i livelli, che ha significativamente congelato la Riforma del Titolo
V, rinviando ad un futuro, ancora da definire, sia l'attuazione della stessa
che le eventuali correzioni.
Le Regioni, addirittura, si sono mostrate sin troppo sottomesse di
fronte al non fare, o al troppo fare in senso centralista, del Governo
Berlusconi: poco o nulla sul fronte dei nuovi Statuti; poco o nulla relativamente
alle potestà legislative che il nuovo art. 117 affida alle Regioni.
Fosse stato l'Ulivo al Governo, con ogni probabilità avremmo
invece assistito ad un assalto all'arma bianca da parte dei Governatori
polisti, Galan, Formigoni e Ghigo in testa, sicuramente più risoluti
nel reclamare ciò che il nuovo Titolo V della Costituzione assegna
loro.
Contrariamente a questo quadro istituzionale, dettato più dal
colore politico dei Governi che dal rispetto delle norme, dalla Consulta,
attraverso la sentenza 282/2002 (giudizio di legittimità costituzionale
della legge della Regione Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione
della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale
e altri simili interventi di psicochirurgia”, promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2002),
sono arrivate le prime indicazioni riguardo ad una riforma costituzionale
pienamente vigente e produttiva di effetti concreti.
Ad onestà del vero, per alcune delle questioni affrontate, sono
stati in gran parte ribaditi concetti facilmente desumibili e già
all'ordine del giorno, per quanto inattuati, del dibattito politico.
In primo luogo, relativamente al modo d'individuazione dei limiti delle
competenze regionali e rispetto delle stesse, la Consulta ha affermato
che si "deve oggi muovere non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo
costituzionale di legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al
contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali,
di competenza statale".
In altri termini, la potestà legislativa delle Regioni è
oggi attribuita in via generale, limitata soltanto dalle riserve, esclusive
e parziali, di competenza statale, come del resto facilmente desumibile
dalla lettura del comma 4, art. 117 Cost: "Spetta alle Regioni la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata
alla legislazione dello Stato".
Nell'affrontare le eventuali invasioni di campo ad opera della legge
regionale impugnata, la Corte ha inoltre avuto modo di estendere il suo
esame riguardo alla reale portata di contenuto di alcune delle materie
di esclusiva competenza statale.
E' bene sottolineare, al riguardo, l'elevato numero delle contestazioni
oggetto del ricorso del Governo, per lo più facenti riferimento
ad aspetti non direttamente riconducibili, ma conseguenti, alla scelta
di adottare o meno determinate pratiche terapeutiche.
La legge regionale impugnata, infatti, nell'intervenire sulle pratiche
terapeutiche ammesse, sarebbe suscettibile di alterare, indirettamente,
le regole della responsabilità civile degli operatori sanitari,
andando così ad incidere, per questa via, sull'ordinamento civile,
materia, questa, di esclusiva competenza statale.
Al riguardo, è già disponibile un'ampia letteratura,
favorevole, in via generale, alle obiezioni sollevate dal Governo.
Secondo questa "scuola di pensiero", la presenza, in Costituzione,
della specifica figura delle materie concorrenti, per le quali la competenza
statale è ridotta alla sola determinazione dei principi generali
(materie concorrenti), non va considerata come una un'assegnazione di potestà
legislativa tale da rendere ammissibili interventi legislativi regionali
che potrebbero, anche soltanto indirettamente, sfiorare le materie riservate
alla competenza esclusiva statale.
Diversamente, c'è invece motivo di ritenere plausibile un'interpretazione
di tipo estensivo delle competenze regionali, proprio per quelle materie
rispetto alle quali si dice che la competenza statale è ridotta
alla sola determinazione dei principi.
L'art. 117, infatti, non soltanto fa un elenco delle materie strettamente
riservate alla legislazione statale, ma elenca pure un'altra serie di materie
specificatamente riservate, questa volta, alla competenza regionale, con
il solo limite della determinazione dei principi generali affidata allo
Stato: Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni
la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Alla luce di questa puntuale definizione delle competenze legislative
e dei limiti d'intervento statali in riferimento ad uno specifico elenco
di materie, come leggere il successivo passaggio costituzionale che affida
alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata alla legislazione dello Stato?
Nel caso delle materie concorrenti, infatti, non ci troviamo di fronte
ad un'attribuzione di competenza legislativa regionale fondata sull'assenza
di riserve a favore della legislazione statale, bensì, ci troviamo
di fronte ad un elenco di materie espressamente riservate alla competenza
legislativa regionale, e per le quali si indicano espressamente
i limiti dell'intervento legislativo statale.
A precisare, in ogni caso, se e quanto l'elastico possa tendere da
una parte o dall'altra, è giunta la sentenza della Corte Costituzionale.
Nel caso specifico in esame, e senza lasciare spazio a dubbi interpretativi,
la Consulta è stata ferma nell' "escludere che ogni disciplina,
la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in quanto
tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento delle
loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area dell’”ordinamento
civile”, riservata al legislatore statale. Altro sono infatti i principi
e i criteri della responsabilità, che indubbiamente appartengono
a quell’area, altro le regole concrete di condotta, la cui osservanza
o la cui violazione possa assumere rilievo in sede di concreto accertamento
della responsabilità, sotto specie di osservanza o di violazione
dei doveri inerenti alle diverse attività, che possono essere
disciplinate, salva l’incidenza di altri limiti, dal legislatore
regionale."
Anche tenendo conto della particolarità della questione trattata,
non può sfuggire che vi sia stata, da parte della Consulta, ai fini
dell'individuazione della materia oggetto della legislazione regionale,
un'opera di definizione di criteri d'indagine più rigorosi (Altro
sono infatti i principi e i criteri della responsabilità ... altro
le regole concrete di condotta), che non la semplice constatazione,
inevitabilmente onnicomprensiva, dell'astratta presenza di "effetti collaterali"
indirettamente riconducibili alle materie di esclusiva competenza statale
(suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento delle
loro responsabilità).
Tra le materie esclusive, invece, che potremmo definire di contenimento,
una sorta di "implied power clause", nel senso della disponibilità
in capo al legislatore statale di significativi margini d'intervento oltre
quanto previsto dalla rigida lettura delle competenze, vi sarebbe la previsione,
al comma 2 punto m, art. 117 Cost., della "determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale". Riguardo
a questa attribuzione, la Consulta si è infatti espressa nel senso
di non considerarla "una “materia” in senso stretto", bensì
"una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le
norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale,
il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali
diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle."
Se da un lato, quindi, si stringono le maglie per l'impugnabilità
delle leggi regionali da parte dello Stato; dall'altro lato non è
possibile escludere l'esercizio di una competenza statale, di tipo più
generale, tale da investire tutte le materie, e questo al fine di "assicurare
a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni
garantite".
Da stabilire, quindi, quanto, attraverso questa competenza, il legislatore
statale possa, di fatto, allargare lo spettro reale del proprio intervento,
anche, soprattutto, in riferimento ai processi d'instaurazione, innanzi
alla Corte, delle questioni di legittimità costituzionale.
Lasciando da parte un attimo gli aspetti specifici affrontati nella
sentenza, riguardo ad alcuni limiti certi di questa competenza il testo
costituzionale non lascia dubbi. Laddove, infatti, nella Costituzione tedesca
si parla d'interventi finalizzati a garantire "eguali condizioni
di vita" (art. 72), nel testo costituzionale italiano questi interventi
non dovrebbero spingersi oltre la determinazione (art. 117, comma 2, punto
m) e tutela (art. 120, comma 2) dei livelli essenziali
delle prestazioni. Si tratta di una differenza di non poco conto: nel caso
tedesco, i diritti che dovrebbero valere su tutto il territorio si autodeterminano,
in modo certo, indipendentemente dagli umori della politica, sulla base
del principio delle eguali condizioni di vita; nel caso del testo italiano,
invece, la parità di trattamento "ad un certo livello" (livelli
essenziali) costituzionalizza la possibilità che possano convivere,
su tutto il territorio nazionale, diversi livelli di godimento dei diritti
a seconda della Regione di residenza.
A ciò si aggiunga che resta in ogni caso da stabilire se e come
la competenza statale a determinare i livelli delle prestazioni possa spingersi
sino al punto d'individuare, financo, i mezzi attraverso i quali realizzare
i fini preposti; se non rientri, cioè, nella competenza delle Regioni,
l'individuazione, al fine di garantire i livelli delle prestazioni sulla
base delle particolarità locali, degli strumenti legislativi più
adatti.
Ritornando alla sentenza 282/2002, pur tenendo conto della specificità
delle questioni affrontate, si ha netta la sensazione di un orientamento
verso la non rilevanza della questione sollevata dal Governo in riferimento
ai livelli delle prestazioni. L'adozione o meno di determinate pratiche
terapeutiche, infatti, più che investire l'ambito delle competenze
statale sui livelli essenziali, in una sorta di logica conseguenza tra
fini e mezzi, sino al punto, addirittura (secondo i rilievi mossi dal Governo
Berlusconi), da non potersi ammettere decisioni logicamente collocabili
preliminarmente alla determinazione dei livelli delle prestazioni (in altre
parole, secondo questa logica, qualsiasi attività legislativa delle
Regioni che, in astratto, potrebbe essere ritenuta preliminare a quella
che potremmo ben definire "astratta potenzialità del legislatore
statale", su tutte le materie, di poter determinare i livelli delle prestazioni,
dovrebbe ricadere nel vizio d'incostituzionalità), si pone, più
correttamente, sul terreno della conformità dei mezzi adottati in
riferimento a quelli che sono i principi fondamentali i quali, soltanto,
possono indirizzare le scelte del legislatore.
"Nella specie la legge impugnata non riguarda tanto
livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza, sotto il profilo
della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi, di pratiche
terapeutiche, cioè di un’attività volta alla tutela della
salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza a stabilire
e applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza, distinguendo
fra ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che
possa ritenersi intervento lesivo della salute e della personalità
dei pazienti, come tale vietato.
Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della persona,
come il diritto ad essere curati e quello al rispetto della integrità
psico-fisica e della personalità del malato nell’attività
di cura, ma, più che in termini di “determinazione di livelli essenziali”,
sotto il profilo dei principi generali che regolano l’attività terapeutica.
4. – Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare
la questione è quello che muove dalla constatazione che la disciplina
in esame concerne l’ambito materiale della “tutela della salute”, che,
ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituisce oggetto
della potestà legislativa concorrente delle Regioni, la quale si
esplica nel rispetto della competenza riservata allo Stato per la “determinazione
dei principi fondamentali”."
Al di là del chiaro tono complessivo delle affermazioni, è
però d'obbligo sottolineare come il passaggio, relativamente alla
possibile incidenza della legge regionale in esame con i livelli delle
prestazioni, si presti ad ulteriori elaborazioni. Le formule adottate non
sono infatti tali da permettere di escludere, categoricamente, la possibile
invasione della competenza statale da parte della Regione: "la legge
impugnata non riguarda tanto livelli di prestazioni"; "ma, più
che in termini di “determinazione di livelli essenziali”"; "il punto
di vista più adeguato".
Lasciata, quindi, in qualche modo in sospeso la questione, la Corte
è passata ad esaminare la "potestà legislativa concorrente
delle Regioni, la quale si esplica nel rispetto della competenza riservata
allo Stato per la “determinazione dei principi fondamentali”", per
arrivare, attraverso questa via, alla dichiarazione d'illegittimità
costituzionale della legge regionale in esame per il non rispetto, appunto,
dei principi fondamentali.
Importante, ai fini generali, il modo di procedere adottato dalla Corte
per l'individuazione di questi principi, che possono trarsi (confermando,
per altro, un orientamento generale sulla carta già largamente condiviso),
anche in assenza di "leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale
scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema
di riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente dovrà
svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla
legislazione statale già in vigore".
Per lo specifico della legge regionale in esame, inoltre: "Non può
ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di legge statale esplicitamente
volte a disciplinare l’ammissibilità delle pratiche terapeutiche
in esame, o delle pratiche terapeutiche in generale. Anzi l’assenza di
siffatte statuizioni legislative concorre a definire la portata dei principi
che reggono la materia, e che, nella specie, non possono non ricollegarsi
anzitutto allo stesso sistema costituzionale."
Al di là degli aspetti particolari trattati, è agevole
trarre, da queste considerazioni, una regola di tipo generale:
per l'esercizio delle competenze legislative nell'ambito
delle materie concorrenti non è necessario attendere, nel concreto,
che il Legislatore statale si svegli dal proprio torpore mettendo finalmente
mano a tutta la materia, potendo le Regioni avere, come riferimento, in
relazione all'individuazione dei principi fondamentali riservati alla competenza
statale, la legislazione statale già in vigore, nonché, ovviamente,
il sistema costituzionale stesso.
Le Regioni sono già da ora, quindi, nella possibiltà di
poter esercitare, appieno, le proprie competenze nell'ambito delle materie
concorrenti.
Da questa semplice considerazione, dovrebbero discendere alcune conseguenze
sul piano istituzionale.
Una questione che sicuramente merita di essere approfondita, è
quella relativa alle influenze che il nuovo Titolo V potrà esercitare
sull'istituto del Referendum Abrogativo, essendo questo uno degli strumenti
a disposizione per intervenire sulla legislazione statale.
Come si orienterà, ad esempio, la Consulta, quando dovrà
decidere dell'ammissibilità del quesito referendario presentato
da Rifondazione Comunista per la modifica dell'art. 18 dello statuto dei
lavoratori?
Sulla materia, "tutela e sicurezza del lavoro", a partire dall'ottobre
2001 le competenze statali sono limitate e circoscritte alla sola determinazione
dei principi fondamentali; alle Regioni, quindi, la scelta dei mezzi più
idonei per la realizzazione di questi principi. Al riguardo, è forse
bene ricordare un passaggio chiave della sentenza (prima dell'approvazione
del nuovo Titolo V) di ammissibilità del referendum abrogativo dell'art.
18 dello statuto dei lavoratori:
(sentenza 46/2000) ... è da escludere,
tuttavia, che la disposizione che si intende sottoporre a consultazione,
per quanto espressiva di esigenze ricollegabili ai menzionati principi
costituzionali, concreti l'unico possibile paradigma attuativo dei principi
medesimi.
Pertanto, l'eventuale abrogazione della c.d. tutela reale avrebbe
il solo effetto di espungere uno dei modi per realizzare la garanzia del
diritto al lavoro, che risulta ricondotta, nelle discipline che attualmente
vigono sia per la tutela reale che per quella obbligatoria, al criterio
di fondo della necessaria giustificazione del licenziamento. Né,
una volta rimosso l'art. 18 della legge n. 300 del 1970, verrebbe meno
ogni tutela in materia di licenziamenti illegittimi, in quanto resterebbe,
comunque, operante nell'ordinamento, anche alla luce dei principi desumibili
dalla Carta sociale europea, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio
1999, n. 30, la tutela obbligatoria prevista dalla legge 15 luglio 1966,
n. 604, come modificata dalla legge 11 maggio 1990, n. 108, la cui tendenziale
generalità deve essere qui sottolineata. |
Nel caso in esame, addirittura, si trattava di tutelare principi costituzionali
per i quali, in ogni caso, la Corte ritenne possibile ammettere il quesito
abrogativo sulla base della persistenza, nell'ordinamento, di altre norme
formalmente in grado di garantire la sanzionabilità e, quindi, l'obbligatoria
tutela nei confronti del licenziamento illegittimo; sancendo così,
per il caso specifico, ma potremmo dire più in generale, l'esistenza
di una distinzione netta tra il contenuto dei principi ed i mezzi idonei
(senza per altro sentire l'esigenza di valutare nel merito "se più
o meno" idonei) a realizzarli.
Distinzione alla base, del resto, del sistema di competenze concorrenti
realizzato con il nuovo Titolo V.
Certamente, prevedere oggi, ciò che la Corte Costituzionale
riterrà più opportuno di fronte al quesito referendario proposto
da Rifondazione comunista, non è impresa tra le più facili;
ciò che però non può essere escluso a priori, tanto
più visto l'orientamento generale espresso con la sentenza 282/2002,
è la possibilità che la Corte individui dei sopraggiunti
motivi impliciti, derivanti dall'entrata in vigore delle nuove norme costituzionali,
tali da costringerla ad allargare la propria giurisprudenza in materia
di ammissibilità dei referendum, con le conseguenze che è
facile immaginare.
Conseguenze che non potrebbero, a questo punto, non riflettersi anche
sull'operato degli altri soggetti istituzionali.
Sarebbe infatti paraddossale la coesistenza di Organi di garanzia ognuno
con un proprio indirizzo: da un lato la Consulta, che potrebbe non ammettere
quesiti referendari per i motivi su esposti; dall'altro lato un Presidente
della Repubblica che, con troppa facilità, potrebbe invece chiudere
gli occhi anche di fronte a provvedimenti palesemente invasivi delle competenze
regionali, evitando così di esercitare il diritto-dovere di rinviare
le leggi alle Camere.
Indice "Normativa di riferimento"
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