Gli interventi di "Riforme istituzionali"

N 49 - 02/11/96
Franco Ragusa

Re: Art. 138

Allora, in seguito anche all'invito di Ivano, comincio con il riportare testualmente l'art. 138 e l'art. 139 della Costituzione.

Art. 138
. Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non e' promulgata, se non e' approvata dalla maggioranza dei voti validi.
. Non si fa luogo a referendum se la legge e' stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

Art. 139 . La forma repubblicana non puo' essere oggetto di revisione costituzionale.

Dalla lettura di questi due articoli, sembrerebbe che non vi siano dei limiti sostanziali alla possibilita' per il Parlamento di revisionare come meglio creda la Costituzione. Proprio la presenza dell'art. 139, infatti, dimostrerebbe che laddove con la Costituzione si sia voluto sancire l'intangibilita' di un suo particolare aspetto, cio' e' stato fatto mettendolo nero su bianco.
In cio' la giurisprudenza costituzionale non ha preso un'univoca e chiara presa di posizione: c'e' chi sostiene possibili dei controlli di costituzionalita' relativamente anche al merito della revisione costituzionale; e chi, invece, ritiene che questo controllo di costituzionalita' debba essere esercitato limitatamente alla correttezza delle procedure seguite.
Fatta questa premessa, direi di evitare d'impelagarci in queste questioni (ripeto, di controversa interpretazione), per provare, piuttosto, ad esaminare dei possibili casi concreti.

Supponiamo, cioe', che seguendo la procedura descritta nell'art. 138 venga abrogato il secondo comma dell'art. 3:
"E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese."

Perche' ho preso questo articolo come esempio?
Ma perche', nero su bianco, al di la' delle interpretazioni giurisprudenziali tutte da verificare, non sta esplicitamente scritto da nessuna parte che la Costituzione non possa essere revisionata anche relativamente a cio' che e' contenuto nella PRIMA PARTE.
E' evidente, allora, che in linea di principio il Parlamento potrebbe tranquillamente sentirsi pienamente legittimato ad intraprendere l'abrogazione dell'art. in questione od anche di altri.
E con questo vorrei dare una prima risposta a chi teme che attraverso l'elezione di un apposito Organo di revisione diverso dal Parlamento vi potrebbe essere una legittimazione tale da permettere di mettere mano anche alla PRIMA PARTE della Costituzione.
Gia' ora chi potrebbe impedirlo?
Gli eventuali e successivi controlli di costituzionalita'?
Mi si permetta di definirla una pia illusione, e questo al di la' della presa d'atto che la cosa e' ancora tutta da dimostrare anche per la giurisprudenza.
Supponiamo, infatti, che l'art. in questione venga abrogato con una maggioranza inferiore ai dei due terzi e che, partendo da questo risultato, venga attivato, magari proprio su iniziativa della stessa maggioranza, il referendum popolare (la parola al Popolo!).
Si svolge il referendum e... e una volta che il referendum dovesse confermare le scelte della maggioranza parlamentare, ma dove la troviamo una Corte Costituzionale in grado di mettere in discussione una pronuncia popolare?
E se anche la troviamo, il giorno dopo c'e' la guerra civile.

Gia' ora c'e' la difficolta' a rendere esecutiva una sentenza della Corte, relativamente alla Legge Mammi', soltanto perche' successivamente alla sentenza c'e' stato un pronunciamento referendario di verso opposto; figuriamoci se la sentenza fosse stata emessa dopo: si sarebbe gridato al golpe.
In altre parole, in mancanza di limiti certi relativamente al potere di revisione (l'attuale art. 138!) tutto potrebbe essere possibile laddove dovessero venire ad intervenire tutta una serie di fattori.
E non dimentichiamo che il Polo, durante l'ultimo periodo della campagna elettorale, non si e' mai fatto timore di dichiarare che, nel caso di vittoria elettorale, avrebbe proceduto alla revisione della Costituzione a colpi di maggioranza parlamentare e di referendum.

Insomma, tutto questo per dire che con il passaggio dal proporzionale al maggioritario si sono aperte delle possibilita' concrete, delle vere e proprie corsie preferenziali, per chi volesse intervenire, con dei colpi di mano, sulla Costituzione.
Ha senso, allora, mantenere cosi' com'e' l'art. 138?
E se va modificato, quali interventi fare proprio per impedire la messa in discussione della Costituzione ogni qualvolta cambi la maggioranza (occasionale) di Governo?

Confesso che ho sentito poche proposte in merito.
Molta letteratura per dimostrare che la Costituzione in alcuni suoi aspetti non si puo' toccare (ma anche molta letteratura per sostenere il contrario); ma d'intervenire nero su bianco per sancirlo una volta per tutte, senza affidarsi speranzosi alle sempre dubitabili attivita' interpretative, proprio non se ne parla.

C'e' chi ha proposto di rendere sempre possibile il ricorso referendario. Come dire: invitare la destra a nozze, vista la volonta' gia' espressa di voler usare questo strumento - plebiscitariamente - per legittimare ogni iniziativa di revisione costituzionale.

C'e' chi ha proposto di alzare il quorum per l'approvazione delle leggi di revisione costituzionale.
Ma questa proposta mi sembra che abbia un grande limite nel non risolvere i guasti introdotti dal sistema maggioritario.
Da un lato c'e' comunque un forte premio di maggioranza che vanificherebbe quest'innalzamento; dall'altra parte, nell'opposizione, c'e' comunque la scomparsa di tutta una serie di forze rappresentanti le minoranze.
Per non dire che, in un sistema bipolare, gli elettori vanno a votare turandosi il naso per esigenze di coalizione, altrimenti vincono gli altri.
Facendo un esempio concreto, basti pensare che gli elettori di Rifondazione si sono ritrovati ad essere determinanti nell'inviare in Parlamento molti deputati dell'Ulivo che, in tema di riforme, sono peggiori dei candidati della destra che furono sconfitti nei confronti diretti.
Io, ad esempio, proporzionalista convinto, avevo nel mio collegio un sostenitore feroce del maggioritario... fortuna che stavo all'estero e ho cosi' avuto la scusa per non votare.

E in riferimento proprio a quest'ultima considerazione, mi sembra urgente l'istituzione di un Istituto correttivo relativamente ad un uso improprio, da parte dei parlamentari, dei consensi ricevuti durante le elezioni di tipo maggioritario per il Governo del Paese.
E quale potrebbe essere un Istituto correttivo se non l'elezione di un diverso Organo, su base proporzionale, che possa rimettere in discussione, o confermare, le scelte operate precedentemente dal Parlamento?

Ma non basta. Una volta eletto, l'Organo in questione non dovrebbe poter deliberare una proposta di revisione "eccedente" l'oggetto per il quale i cittadini sono stati chiamati ad esprimersi attraverso la scelta dei rappresentanti.
Va quindi previsto un controllo preventivo di costituzionalita' sull'oggetto e sul merito dell'oggetto.
Da un lato bisogna infatti verificare che la revisione non sia intervenuta direttamente su questioni per le quali l'Organo non era stato istituito.
Dall'altro lato va verificato che non ci sia contrasto tra gli effetti della revisione e le altre norme della Costituzione non sottoposte a revisione; intendendo questo contrasto un eccesso di revisione relativamente all'oggetto per il quale l'Organo era stato istituito ed eletto.
Perche' un controllo di costituzionalita' preventivo?
Perche' dopo il pronunciamento referendario, come gia' detto, sarebbe troppo tardi.
E in tal senso, sarebbe comunque auspicabile prevedere una qualche forma di controllo preventivo di costituzionalita', anche senza la previsione dell'apposito Organo di revisione, e questo relativamente al contrasto che una revisione costituzionale potrebbe avere con altri articoli non sottoposti a revisione.
Controllo preventivo per evitare che si possa poi ritenere il pronunciamento referendario su una data questione estendibile anche ad altre questioni non sottoposte a revisione e per le quali potrebbe verificarsi contrasto. Piu' o meno per evitare quello che e' avvenuto con l'introduzione del maggioritario attraverso referendum popolare, per cui da piu' parti si e' sostenuto che la Costituzione andava interpretata ed adeguata alla luce della (presunta) volonta' popolare che con quel referendum si era espressa. Ed e' su questa base, infatti, che il Presidente Scalfaro fu attaccato, non avendo automaticamente sciolto le Camere in occasione della caduta del Governo Berlusconi.

Infine, nel regolare le revisioni costituzionali si dovrebbe comunque cercare di evitare i colpi di mano e di spaccare un Paese in due.
Non credo che ci siano molte soluzioni se non il prevedere la possibilita', laddove una maggioranza risicata volesse affidare il confronto istituzionale alla lotteria dei referendum, di sottoporre a consultazione referendaria anche una proposta di minoranza.
Spesso, infatti, delle brutte proposte di cambiamento possono facilmente avere seguito tra la maggioranza dei cittadini laddove non vi sia una diversa possibilita' di scelta se non quella di lasciare tutto immutato.
Basti vedere come e' stato demagogicamente utilizzato negli ultimi anni il referendum di tipo abrogativo: "Contro la conservazione eccovi qui la possibilita' di cambiare!"
E dimostrare che si cambiava in peggio e' stato sicuramente difficile, se non impossibile, non potendo opporre una diversa possibilita' di scelta che non fosse il lasciare tutto immutato.
Il prevedere una proposta di minoranza, invece, laddove la revisione fosse approvata da meno dei due terzi dell'Organo di revisione, dovrebbe consigliare di evitare, all'eventuale risicata maggioranza occasionale, di imbarcarsi in un'avventura istituzionale che potrebbe concludersi con l'esatto opposto.

In conclusione, direi di esprimerci riguardo a questi aspetti e, a partire dalla verifica delle esigenze di tutela delle garanzie determinate dalla nuova legge elettorale, provare a stilare una proposta definitiva di modifica dell'art. 138.



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