Riforme
Istituzionali
Dal sito
della Regione Lombardia
Esame problematiche giuridiche inerenti indizione referendum
consultivo regionale Su relazione del Prof. Beniamino Caravita Di
Toritto, il Comitato legislativo ha approvato la seguente nota sull’ipotesi
di referendum consultivo regionale (ai sensi dell’art. 65 dello Statuto
della Regione Lombardia) sui temi del federalismo.
1. Ai sensi dell’art. 65, comma 1, dello Statuto della
regione Lombardia il Consiglio regionale può deliberare l’indizione
di referendum consultivi su questioni di interesse regionale interessanti
l’intero corpo elettorale regionale.L’oggetto dei quesiti di referendum
consultivi dovrebbe sempre riguardare uno o più atti legislativi
o amministrativi di competenza regionale in via di adozione o, comunque,
avere per oggetto una linea di indirizzo relativa ad attività in
qualche modo collegate alle competenze dell’apparato istituzionale che
procede allo svolgimento della consultazione. L’esito del referendum consultivo
regionale non sarebbe vincolante dal punto di vista giuridico, ma lo sarebbe
dal punto di vista politico: pertanto gli effetti giuridici propri di tale
consultazione sono quelli di fornire all’organo regionale decidente un
parere favorevole o contrario in relazione all’oggetto (cioè alla
linea di indirizzo) indicati nei quesiti.
2. Circa la ammissibilità dei referendum consultivi
regionali su questioni afferenti interessi che riguardano nella loro essenza
unitaria la collettività nazionale, la Corte Costituzionale già
si è pronunciata censurando le iniziative regionali proposte
(Sent. 18 maggio 1989, n. 256; sent. 24 novembre
1992, n. 470).In particolare, nella sentenza
n. 470 del 1992 la Corte ha fondato la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della iniziativa della regione Veneto, in materia di federalismo,
su due assunti:2.1. il procedimento di formazione delle leggi dello Stato
- quale risulta fissato negli artt. 70 Cost. - viene a caratterizzarsi
per una tipicità che non consente di introdurre, nella fase dell’iniziativa
affidata al Consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo
costituzionale e suscettibili di aggravare, mediante forme di consultazione
popolare variabili da regione a regione, lo stesso procedimento; ne risulta
così l’inammissibilità di un referendum regionale volto a
rafforzare l’iniziativa legislativa regionale;2.2. i referendum consultivi
regionali incontrano un limite nell’esigenza di evitare il rischio di influire
negativamente sull’ordine costituzionale e politico dello Stato (anche
sent. 256/1989); "nel rapporto con le istituzioni statali, sulle grandi
questioni di interesse generale deve esprimersi, e nello stesso momento,
l’intero corpo elettorale. Al referendum consultivo regionale, anche attesa
la partecipazione della sola popolazione regionale, non può certamente
darsi quello stesso spazio che potrebbe avere il referendum consultivo
nazionale" (256/1989).D’altra parte, la stessa sentenza n. 470 ha fissato
alcuni principi, in tema di attività regionali relative alle riforme
costituzionali, che costituiscono una indubbia apertura:2.3. spetta ai
consigli regionali, ai sensi dell’art. 121, comma 2, cost., il potere di
presentare alle camere proposte di legge anche in tema di revisione costituzionale;2.4.
l’interesse delle popolazioni regionali, oltre a investire l’intera gamma
delle competenze proprie della Regione, può assumere anche connotazioni
più late, che superano gli stretti confini delle materie e del territorio
regionale, fino ad intrecciarsi, in certi casi, con la dimensione nazionale
(v. anche sent. 829/88);2.5. non si può disconoscere l’esistenza
di un interesse qualificato di ciascuna regione e della sua popolazione
ai contenuti di una riforma che, come quella in esame, venga ad investire
lo stesso impianto dello stato regionale e l’ordinamento delle competenze
regionali nel suo complesso.
3. Circa la tipologia del provvedimento con cui indire
l’iniziativa referendaria regionale, se cioè di natura amministrativa
o legislativa, potrebbe essere possibile sia l’atto legislativo, sia una
delibera consiliare (ai sensi dell’art. 65 dello Statuto e dell’art. 25,
comma 2, legge reg. 28 aprile 1983, n. 34).Ragioni attinenti la rilevanza
dell’oggetto (in materia di federalismo) - oltre a profili pratici, ma
pur sempre importanti, quali quelli attinenti alla regolarità organizzativa
e contabile - indurrebbero a propendere verso una delibera legislativa,
la cui eventuale contestazione di legittimità costituzionale dovrebbe
essere sollevata dal Governo innanzi la Corte Costituzionale nella fase
del visto governativo.Una delibera consiliare non legislativa non è
invece sottoposta a controllo preventivo (v. art. 17, comma 32, legge n.
127/1997), ma può essere facilmente impugnata davanti al giudice
amministrativo che potrebbe altrettanto facilmente, sospendere l’esecuzione
dell’atto.
4. Qualora si dovesse scegliere la strada della delibera
legislativa, sarebbe opportuno (e logico) non ripercorrere pedissequamente,
almeno nella forma, le iniziative regionali già sottoposte al vaglio
di legittimità costituzionale, onde non permettere (ma anche costringere)
alla Corte ad omologare, per ragioni formali, le sue valutazioni a quelle
già espresse. Sarebbe così preferibile far riferimento non
già ad iniziative regionali di leggi nazionali, bensì ad
atti consiliari di indirizzo, preventivamente approvati dal Consiglio e
contenenti i principi del modello di federalismo che si vuole attuare.
5. Rimane naturalmente aperto il problema relativo alla
struttura ed al contenuto dei quesiti. In occasione della riflessione che
fu svolta su questi temi nel luglio-settembre 1996, si erano ipotizzati
alcuni schemi (che richiedevano ulteriori affinamenti).5.1. Schema
a tre quesiti: volete voi che la Regione Lombardia assuma tutte le iniziative
politiche necessarie per:a) attuare il federalismo così come proposto
nell’atto di indirizzo approvato il ...;b) mantenere l’attuale assetto
costituzionale;c) giungere ad una totale autonomia (secessione) della Regione?;5.2.
Schema a due doppi quesiti (Rotelli): in una prima parte della scheda
si sceglierebbe tra mantenimento dell’attuale situazione e mutamento; in
una seconda parte si effettuerebbe la scelta circa il modello di mutamento
(federalismo - secessione);5.3. Schema a due quesiti: il quesito
si limiterebbe a chiedere ai cittadini se sono d’accordo o meno con il
documento di indirizzo approvato dal Consiglio ("Volete voi che la Regione
Lombardia assuma tutte le iniziative politiche volte all’attuazione dei
principi di cui all’atto di indirizzo approvato ...."?)
6. Le considerazioni esposte sopra ricavabili dalla giurisprudenza
della Corte e quelle ricavabili altresì dall’art. 5 Cost. e dagli
articoli 241 e 283 del codice penale spingono a ritenere che non si possa
inserire (né evocare...!) nei quesiti l’ipotesi della secessione.Se
l’unità della Repubblica costituisce - oltre che presupposto logico
dell’esistenza dello Stato - principio costituzionale immodificabile ai
sensi dell’art. 5 Cost., un referendum volto a chiedere se la Regione Lombardia
voglia uscire dalla Repubblica costituisce "un fatto diretto a disciogliere
l’unità dello Stato" (art. 241, comma 2, c.p.), prima ancora
che "a mutare la costituzione dello Stato" (art. 283 c.p.).Questi
passaggi possono pur essere criticabili teoricamente e si potrebbe persino
ipotizzare l’incostituzionalità dell’art. 241, comma 2, c.p., ma
pare difficile che le autorità della Repubblica chiamate a vario
titolo a controllare la legittimità della consultazione possano
oggi allontanarsi da questa ricostruzione, permettendo lo svolgimento di
un referendum avente ad oggetto la secessione, vale a dire il discioglimento
dell’unità dello Stato.Va altresì tenuto presente che la
Commissione Bicamerale, nella seduta del 18 settembre u.s., ha dichiarato
inammissibili - per ragioni sia formali (competenza della Commissione),
che sostanziali (contrasto con l’art. 5 Cost.) - gli emendamenti della
Lega miranti alla secessione.
7. Rimarrebbe aperta l’ipotesi della sottoposizione alla
consultazione popolare di un atto di indirizzo - discusso ed approvato
dal Consiglio regionale - che sintetizzi le linee di riforma federale auspicate
dalla comunità regionale lombarda.Dovrebbe trattarsi di una sorta
di "libro bianco" dell’ autonomia regionale in un futuro Stato federale,
che possa costituire indirizzo sia per la Regione Lombardia, sia al fine
della presentazione di emendamenti al testo di riforma uscito dalla Commissione
Bicamerale. E’ immaginabile che siffatto "libro bianco" dovrebbe contenere
formulazioni più avanzate di quanto previsto dalle leggi Bassanini
e dall’ultimo testo della Bicamerale. 8. Fatte salve le ovvie distinzioni
e differenziazioni e tenuto conto delle storie e realtà diverse,
si potrebbe assumere a modello lo schema del White Paper sulla Devolution
for Scotland, secondo cui saranno devolute al Parlamento scozzese,
la cui istituzione è stata approvata dal recente referendum consultivo:-
sanità;
- educazione;
- governo locale;
- assistenza economica e trasporti;
- diritto e affari interni;
- ambiente;
- agricoltura, foreste, pesca;
- sport e arte;
- forme di governo scozzese;
- tutte le materie non specificamente riservate all’UK.Rimarranno
riservate al Governo centrale:- costituzione;
- legge elettorale;
- pubblico impiego;
- politica estera;
- difesa, sicurezza nazionale e terrorismo;
- confini, immigrazione, nazionalità, estradizione;
- droghe e armi da sparo;
- stabilità fiscale e economica dell’UK e sistema monetario;
- diritto societario e degli affari e regolazione dei servizi finanziari;
- politica della concorrenza, protezione del consumatore;
- energia, commercio estero e crediti sull’esportazione;
- regolazione delle trasmissioni radiotelevisive e delle telecomunicazioni;
- legislazione sul lavoro;
- politica e amministrazione della sicurezza sociale, regolazione delle
pensioni;
- regolazione di alcune professioni;
- sicurezza e regolazione dei trasporti;
- legislazione sulle pari opportunità;
- Consigli di ricerca UK, Comitato sulla sicurezza della medicina,
accordi di reciprocità in materia sanitaria; lotteria nazionale;
protezione dei dati;
- aborto, fertilità umana, autorità sugli embrioni, genetica,
trapianti.
9. In questa logica e con questi obiettivi, è interessante
la previsione della Bicamerale di forme di autonomie differenziate per
ogni Regione (con l’ulteriore specificazione di un emendamento all’art.
59, non votato, che individua le competenze che non potrebbero essere sottratte
allo Stato).La Regione Lombardia potrebbe - inserendosi nel tragitto già
disegnato dalla Bicamerale - sottoporre alla consultazione popolare l’ipotesi
di una autonomia differenziata e, eventualmente, la sua ampiezza.Va altresì
segnalato che la Commissione Bicamerale, sempre nel corso della seduta
del 18/9/97, ha ritenuto ammissibili - pur se non ha posto in votazione
- gli emendamenti volti a configurare la Repubblica italiana come una confederazione,
ritenendo implicitamente che non venissero in tal modo violati gli artt.
5 Cost. e 241 c.p.
10. Superato il problema del quesito, rimangono le valutazioni
negative già espresse dalla Corte costituzionale e riportate supra
sub 2.1. e 2.2., valutazioni che oggi sono aggravate dalle nettissime
prese di posizione (contestate dalla Regione Lombardia con conflitti di
attribuzione) contenute nelle sentenze di inammissibilità di alcuni
referendum abrogativi proposti dalle Regioni; sentenze che facevano leva
sull’argomento del principio di indivisibilità della Repubblica
contenuto nell’art. 5 Cost.Va altresì tenuto presente - per completare
l’argomento utilizzato dalla Corte e ricordato sub 2.1. - che un
referendum regionale sui temi del federalismo interferirebbe sicuramente
con il processo di riforma introdotto dalla Commissione Bicamerale e destinato
a concludersi con un referendum approvativo finale che riguarderebbe -
anche - la forma di Stato (v. però supra sub 9).L’argomento elaborato
dalla Corte della inammissibilità di referendum regionali su aspetti
della vita della collettività nazionale appare comunque non saldissimo
e - forse - superabile.
11. Per quanto riguarda l’ipotesi dell’abbinamento dell’eventuale
referendum consultivo con elezioni politiche o amministrative, nonostante
non vi siano impedimenti di diritto, il Governo ha sempre opposte grandi
obiezioni all’abbinamento dei referendum abrogativi con elezioni amministrative
o politiche, obiezioni derivanti dalle (presunte) difficoltà operative,
a meno di una legge che permetta l’abbinamento e detti alcune regole organizzative.
Da ultimo, la legge n. 127 ha esplicitamente previsto che i referendum
consultivi comunali potessero essere abbinati ai referendum abrogativi
nazionali. (*)(*) Va comunque ancora verificato se referendum consultivi
regionali siano già stati abbinati ad elezioni amministrative.
Comitato Legislativo
Milano, 29 settembre 1997
Indice "Normativa di riferimento"