Gli interventi di "Riforme istituzionali"

N 127 - 14/11/97
Da il manifesto: Giuseppe Cotturri

Gli inquilini del federalismo.

LA CONCLUSIONE dei lavori della bicamerale è un fatto positivo. Un fallimento di questo percorso avrebbe riaperto spazi a forze che, con l'invocazione di una nuova costituente, avrebbero evocato la decadenza della intera costituzione vigente, anche della prima parte; che invece, ora può essere richiamata anche per un giudizio sul progetto che fra pochi giorni andrà in parlamento.

Speriamo che in questa seconda tappa le forze politiche riescano a superare la logica da cui sono scaturite non poche ombre - o addirittura incongruenze - del progetto. La ricerca di vantaggi di parte, almeno sul piano simbolico, oltre un certo limite si rovescia in negatività per tutti. Ma questo superamento non potrà avvenire, se non cresce il dibattito pubblico, se le voci più qualificate culturalmente e le diverse forze sociali non sentono di dover recuperare tutto il tempo perduto, tra resistenza o disattenzione al problema. Ora che un ordine del giorno riformatore vale per tutti, le divisioni, finalmente, saranno solo di merito - e non strumentali a dare o non dare ingresso al tentativo di revisione - e su molte questioni si potrà fare più chiarezza.

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In questo intervento scelgo di approfondire solo un punto, la forma di stato. Per il resto, dico subito che l'arretramento dei poteri parlamentari in materia internazionale e europea (rispetto alla bozza di giugno) e la divisione in seno al Csm circa la gestione delle carriere dei magistrati (che contraddittoriamente sono proclamate indivise) sono le cose più gravi. In ogni caso il giudizio dovrà essere complessivo e deve riguardare, soprattutto, la funzionalità complessiva del sistema. In questo senso, attribuisco alla forma di stato, sul lungo periodo, possibili effetti di trascinamento per l'assetto istituzionale complessivo.

Il punto di vista che sostengo ha già avuto modo di manifestarsi e interloquire con la bicamerale: ci fu una audizione in aprile, di Parte civile (Mfd, Legambiente e Fuci) e del Forum del Terzo settore; poi quattro emendamenti al primo testo, in luglio, ripresi dal Tavolo permanente per la consultazione del Terzo settore fatti propri da una settantina di deputati e senatori di ogni tendenza; infine in settembre un confronto su quegli emendamenti, promosso dal Tavolo e dalla Lega per le autonomie, con il relatore D'Onofrio. Complessivamente, l'azione di associazionismo, volontariato e movimenti di cittadinanza attiva ha conseguito effetti positivi. Si è tenuto conto delle questioni poste; le formulazioni finali tuttavia possono essere ulteriormente migliorate.

Repubblica e stato, che finora la Costituzione ha considerato sinonimi, si separano: "la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato", si scrive nell'art. 55. Un sistema complesso di istituzioni pubbliche appartenenti a quattro tipi, ciascuno autonomo e con propri poteri e funzioni, costituisce un insieme, la repubblica, che nel titolo della parte seconda della costituzione ora è detta "federale". Il federalismo dunque si costituisce tra tutti quegli enti (non tra regioni, né tra nuove macro-regioni): sul medesimo territorio, per cerchi concentrici via via più ampi, insistono contestualmente tutti e quattro i poteri. La base territoriale dunque è il solo elemento unificante: un po' troppo poco per dire qualcosa dell'elemento soggettivo (il foedus, il patto di unità), in cui si concreta il federalismo.

La "comunità nazionale", che prima si doveva ritenere contenuta nella parola repubblica, o nella parola stato, ora non ha luogo: la repubblica infatti è un complesso sistema di istituzioni concorrenti, e lo stato è solo una di queste. Solo nel meccanismo fiscale (art. 64) appaiono "indivisibili esigenze della comunità nazionale" per le quali si accantonano date risorse finanziarie prima della spartizione a metà tra stato e regioni delle entrate erariali. Ma se le ragioni dell'accantonamento sono enunciate tassativamente (debito pubblico, sicurezza, calamità, fondo perequativo per lo sviluppo), la loro quantificazione - e quindi il grado di onerosità accettato della solidarietà - non ha garanzia costituzionale, ma è rimesso alla contrattazione politica "anno per anno".

Tra gli emendamenti di Parte civile e del Forum si era proposto che, all'elenco di istituzioni, fosse premessa l'indicazione dei cittadini, come soggetto generale e riunificante della repubblica. Da chi altri infatti è costituita una repubblica in primo luogo, se non dai suoi cittadini? Le articolazioni territoriali delle relative istituzioni vengono dopo, e possono variare. La bicamerale si è tenuta a una cultura riduttiva, in cui l'enfasi istituzionalista rischia di disperdere i significati profondi dei valori contenuti nella prima parte della Costituzione. L'art. 2, con il riconoscimento del valore originario e irriducibile della persona, suggerisce e anzi richiede formulazioni di diverso respiro. Ora, esclusa o nascosta la cittadinanza come soggetto originario e potere primo, la comunità nazionale vivrà "di riflesso" nella figura del presidente eletto direttamente dal corpo popolare. Questo rovesciamento, che il pensiero giuridico liberaldemocratico ha sempre contestato (Kelsen), pone in modo più acuto il problema del significato e dei limiti di questa rappresentanza

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Personalmente - anche se avrei preferito il premierato - non ritengo negativa la possibilità che, in controtendenza rispetto alle spinte di ripiegamento corporativo-localistiche, l'intero corpo popolare sia chiamato a riconoscersi uno e scegliere una figura riassuntiva dell'unità: ma allora i poteri a questa conferiti devono corrispondere a tale esigenza. La Lega, per una delle consuete ironie della storia, col suo voto a sorpresa per il presidenzialismo non solo ha smentito se stessa (al fine preminente di boicottare, o almeno sparigliare i giochi della Bicamerale), ma ha concorso a porre una condizione che potrebbe risultare antidoto alla sua inclinazione secessionista.

Un altro emendamento di Parte civile e Forum riguardava la esplicita indicazione di una sorta di clausola generale di un federalismo "virtuoso", sull'esempio della Costituzione tedesca: le diverse autonomie devono tendere a realizzare uguaglianza nei diritti e pari opportunità tra i cittadini in ogni parte del paese. Le diverse vocazioni economiche e caratteristiche culturali delle popolazioni, infatti, possono essere giocate come risorse differenziate ma tutte utili a un comune progresso. In mancanza di tale esplicito indirizzo, e dei vincoli che ne discendono, si daranno spazi a rotture sociali, a conflitti che potranno impoverire tutti. E' evidente che qui si tratta di configurare i soggetti del federalismo: l'azione costituente è responsabile dei risultati, potrà contrastare certe derive e svolgere una politica di promozione e sostegno a soggetti dell'uguaglianza e dell'unità, o potrà arrendersi alle spinte più rozze e corporative, aprendo la strada al peggio.

La bicamerale ha ripreso solo in parte questo spunto. Nell'art. 59, ove si riserva allo stato la "determinazione dei livelli delle prestazioni sociali", si indica anche che i diritti sociali devono "essere garantiti in tutto il territorio nazionale". E' qualcosa ma non è abbastanza: la garanzia sarebbe eguale, in quanto garanzia astratta di tutela, anche se i diritti fossero differenziati nei contenuti. L'intervento dello stato sembra così doversi limitare a fissare standard minimi comuni, non uguaglianza nella pienezza dei diritti sociali. Di solito si porta a sostegno di questo esito l'argomento che il federalismo lo si fa appunto per consentire differenziazioni. Ora, se l'intenzione del federalismo è quella di promuovere o legittimare disuguaglianze, questo è in netto contrasto con la prima parte della Costituzione. Ove, nell'art. 3, si fa carico alla repubblica di combattere le disuguaglianze in modo sostanziale, compreso "rimuovere gli ostacoli economici e sociali" che impediscono lo sviluppo della persona umana e la pari partecipazione di tutti alla vita del paese.

Ora che la repubblica risulta articolazione di quattro poteri distinti, a quale di essi spetta di rimuovere gli ostacoli alla uguaglianza sostanziale dei cittadini? Questo la bicamerale non lo ha chiarito. Io credo che il compito ricada su tutti e quattro i livelli di potere territoriale. Ma, per l'ambiguità di certe formulazioni attuali, si potrebbe sostenere che allo stato soltanto spetti l'azione di riequilibrio, mentre i governi territoriali più vicini debbano preoccuparsi soltanto del benessere dei loro abitanti immediati. Così si darebbe ancora un avallo al conformarsi di comunità territoriali chiuse e di loro classi politiche dedite solo a perseguire spinte di egoismo localistico

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Due questioni infine. Opportunamente l'art. 56 ha chiarito che le funzioni pubbliche non sono recessive e residuali, anche se operano "nel rispetto" di quanto autonomamente cittadini e formazioni sociali possono fare. Tuttavia, in svolgimento dell'art. 3 sull'obbligo di rimuovere ostacoli all'uguaglianza sostanziale, si può dire che le istituzioni pubbliche siano tenute ad andare oltre il rispetto: esse potrebbero sostenere e valorizzare, nell'ambito dei propri programmi, quegli apporti della società che si autoorganizza.

La seconda questione riguarda il Cnel. La bicamerale, dopo averlo cancellato, lo ripropone solo come organo ausiliare del governo, privandolo dell'autonoma iniziativa legislativa che ora ha in Costituzione. Sembra un cedimento a pressioni corporative, cui però si è inteso dare una qualche mortificazione. In realtà il problema era quello di una riforma dell'organismo, per dare sbocco e poteri nuovi a soggetti diversi dalle "categorie produttive", le quali sinora erano le sole ammesse al Cnel. La bicamerale ha aggiunto gli "esperti" nella composizione. Esperti di che? E chi li indica? Anche qui, la direzione politica della bicamerale non apre a nuovi soggetti. E invece il tema più radicale, che la seconda repubblica ha in seno e che le forze politiche stanno cercando di tenere a freno, è nello sviluppo di altre forme e altri poteri della rappresentanza sociale. Ma responsabilità di questa occasione mancata portano gli stessi soggetti del cosiddetto Terzo settore, che solo ora cominciano a intendere di doversi fare protagonisti del processo costituente. Staremo a vedere, nel cammino parlamentare della riforma.


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